歐洲議會(huì)近日以144票支持，70票反對(duì)和181票棄權(quán)通過(guò)了提出建立“碳邊境調(diào)整機(jī)制”（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）的決議，這意味著歐盟對(duì)進(jìn)口高碳產(chǎn)品征收碳稅更近一步[1]。碳邊境調(diào)整機(jī)制由歐盟委員會(huì)（European Commission）提出，該機(jī)制的主要目標(biāo)是通過(guò)避免“碳泄漏”（carbon leakage）來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化，以實(shí)現(xiàn)《歐洲綠色協(xié)議》（European Green New Deal）承諾的2030年減排目標(biāo)以及2050年達(dá)到氣候中和目標(biāo)并保護(hù)歐盟自身企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。所謂碳泄漏是指采取嚴(yán)格碳減排措施的國(guó)家或地區(qū)將高耗能產(chǎn)品的制造及生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到未采取碳減排措施或碳排放管制較松的國(guó)家或地區(qū)，導(dǎo)致其碳排放量增加。之前有報(bào)道指出歐盟碳邊境調(diào)整機(jī)制即將開始實(shí)施，但歐洲議會(huì)通過(guò)提出建立碳邊境調(diào)整機(jī)制的決議只是歐盟正式實(shí)施該機(jī)制的第一步，后續(xù)碳邊境調(diào)整機(jī)制還需要通過(guò)歐盟立法程序才能正式開始推行。歐盟如何對(duì)碳邊境調(diào)整機(jī)制進(jìn)行立法，何時(shí)開始實(shí)施碳邊境調(diào)整機(jī)制，以及碳邊境調(diào)整機(jī)制實(shí)施后會(huì)對(duì)中國(guó)帶來(lái)哪些影響，本文將對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行解答。

歐洲議會(huì)雖然支持碳邊境調(diào)整機(jī)制的建立，但后續(xù)歐盟立法的過(guò)程還是較為復(fù)雜的。歐盟通常采用的普通立法程序（Ordinary Legislative Procedure）主要由三個(gè)機(jī)構(gòu)共同完成，分別是歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)（European Parliament）和歐盟理事會(huì)（Council of the EU）。歐盟委員會(huì)是歐盟的行政機(jī)構(gòu)，大致相當(dāng)于一個(gè)國(guó)家當(dāng)中的中央政府，是歐盟立法的唯一發(fā)起者，但沒有立法權(quán)。歐洲議會(huì)相當(dāng)于下議院，由歐盟成員國(guó)各國(guó)公民直接選舉產(chǎn)生，是歐盟的監(jiān)督、咨詢、和立法機(jī)構(gòu)。歐盟理事會(huì)相當(dāng)于上議院，由歐盟成員國(guó)部長(zhǎng)級(jí)代表組成，是歐盟立法與決策機(jī)構(gòu)[2]。因此，如果碳邊境調(diào)整在歐盟層面立法，需要走歐盟普通立法程序，其實(shí)歐盟還有特殊及簡(jiǎn)單立法程序，首先需要?dú)W盟委員會(huì)提出法案，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)共同修訂和批準(zhǔn)，主要立法流程參見圖1。

歐盟委員會(huì)提出法案后，歐洲議會(huì)將對(duì)提案進(jìn)行“一讀”，“一讀”期間，歐洲議會(huì)對(duì)提案進(jìn)行審議，可能通過(guò)提案或提出修訂。之后，歐盟理事會(huì)對(duì)提案進(jìn)行“一讀”，理事會(huì)可與議會(huì)的立場(chǎng)保持一致，在這種情況下，提案將被通過(guò)；若理事會(huì)對(duì)提案提出修訂，提案將被退回議會(huì)進(jìn)行“二讀”?！岸x”期間，議會(huì)將審查理事會(huì)的修改建議，若批準(zhǔn)理事會(huì)的建議，則提案通過(guò)；若不通過(guò)理事會(huì)的修改建議，則整個(gè)提案立法程序終止；或者，議會(huì)再次提出修訂提案，提案將退回理事會(huì)進(jìn)行“二讀”。理事會(huì)“二讀”期間將審查議會(huì)的二讀立場(chǎng)，若批準(zhǔn)通過(guò)議會(huì)提出的修訂提案，則該提案通過(guò)；若理事會(huì)不批準(zhǔn)修訂提案，將召開調(diào)解委員會(huì)（Conciliation Committee）來(lái)解決理事會(huì)與議會(huì)之間的分歧。由歐洲議會(huì)議員和理事會(huì)代表們所組成的調(diào)解委員會(huì)將嘗試就共同修正案達(dá)成協(xié)議。若未達(dá)成共識(shí)，則調(diào)解失敗，整個(gè)提案立法程序終止；若達(dá)成共識(shí)，則將其轉(zhuǎn)發(fā)給歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)進(jìn)行“三讀”[4]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，85%的提案在“一讀”期間獲得批準(zhǔn)，13%在“二讀”獲批，剩下僅有2%納入調(diào)解程序。

歐盟委員會(huì)將于今年6月提交有關(guān)碳邊境調(diào)整機(jī)制的立法提案，該提案的主要內(nèi)容例如碳邊境調(diào)整機(jī)制具體形式、覆蓋產(chǎn)品范圍以及收益使用等都正在討論中，這將導(dǎo)致法案制定過(guò)程緩慢。歐洲議會(huì)議員之前提議應(yīng)在2023年前開始推行歐盟碳邊境調(diào)整機(jī)制，但歐盟立法流程和談判過(guò)程是漫長(zhǎng)的，可能需要數(shù)月甚至更長(zhǎng)的時(shí)間才能達(dá)成協(xié)議，2023年開始實(shí)施碳邊境調(diào)整機(jī)制只是預(yù)期設(shè)想。

如果歐盟碳邊境調(diào)整機(jī)制正式開始推行，短期內(nèi)我國(guó)出口貿(mào)易將會(huì)受到影響。首先，歐盟碳邊境調(diào)整機(jī)制下的稅收開征短期內(nèi)會(huì)增加我國(guó)出口企業(yè)的出口成本。根據(jù)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際低碳經(jīng)濟(jì)研究所、國(guó)家發(fā)改委能源研究所等單位聯(lián)合發(fā)布的報(bào)告對(duì)碳關(guān)稅為我國(guó)出口貿(mào)易造成的影響進(jìn)行了測(cè)算，即西方發(fā)達(dá)國(guó)家一旦開征碳關(guān)稅，我國(guó)金屬冶煉及加工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、造紙及紙制品業(yè)和有色金屬冶煉及加工業(yè)這四大能源密集型產(chǎn)品生產(chǎn)部門將極大增加生產(chǎn)成本[5]。我國(guó)今年正式啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)，目前碳市場(chǎng)覆蓋范圍僅有電力部門，但其他碳密集行業(yè)很有可能會(huì)在接下來(lái)的幾年內(nèi)納入全國(guó)碳市場(chǎng)，屆時(shí)歐盟碳邊境調(diào)整機(jī)制對(duì)這些高碳行業(yè)的影響將逐步減弱。

其次，碳邊境調(diào)整機(jī)制的實(shí)施將使得我國(guó)產(chǎn)品在歐洲市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。據(jù)學(xué)者測(cè)算，碳關(guān)稅將對(duì)我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)造成極大負(fù)面影響，其中對(duì)15個(gè)工業(yè)品部門的產(chǎn)量均產(chǎn)生影響，而這些出口部門是我國(guó)外貿(mào)出口大戶。因此，如果碳邊境調(diào)整機(jī)制一旦實(shí)施，將直接抬高碳密集型產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)成本，削弱產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。

最后，碳邊境調(diào)整機(jī)制可能會(huì)導(dǎo)致我國(guó)高碳產(chǎn)業(yè)的離岸發(fā)展。為規(guī)避高額碳關(guān)稅，我國(guó)國(guó)內(nèi)出口產(chǎn)品生產(chǎn)商可能會(huì)將生產(chǎn)基地進(jìn)行跨國(guó)轉(zhuǎn)移，直接到進(jìn)口國(guó)投資建廠。但我國(guó)勞動(dòng)力成本呈逐年上升的趨勢(shì)，制造業(yè)向境外轉(zhuǎn)移將導(dǎo)致我國(guó)產(chǎn)業(yè)的大量外移，勞動(dòng)就業(yè)率的下降，國(guó)內(nèi)消費(fèi)乏力等結(jié)果；與其這樣，不如加速國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)的發(fā)展，[5]避免碳關(guān)稅的同時(shí)還能提高自身的產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力（與沒有碳定價(jià)的地區(qū)相比）。退一步說(shuō)，歐盟碳邊境調(diào)整帶來(lái)的碳成本導(dǎo)致產(chǎn)品交易成本提高，將增加的這部分碳成本轉(zhuǎn)移給歐盟消費(fèi)者承擔(dān)，這也在情理之中。

從歐盟立法程序來(lái)看，碳邊境調(diào)整機(jī)制的正式實(shí)施具有很高的不確定性，2023年開始實(shí)施僅是預(yù)期想法。雖然短期內(nèi)歐盟碳邊境調(diào)整機(jī)制將對(duì)我國(guó)出口貿(mào)易產(chǎn)生較大影響，但從長(zhǎng)期來(lái)看，碳邊境調(diào)整機(jī)制能夠促進(jìn)我國(guó)碳市場(chǎng)的發(fā)展以及企業(yè)節(jié)能減碳的積極性。為盡量避免歐盟碳邊境調(diào)整機(jī)制下征收的碳稅，我國(guó)各行各業(yè)將會(huì)朝著綠色、低碳的方向發(fā)展，例如企業(yè)尋求低碳技術(shù)或使用新型可替代的低碳或零碳資源，并且提高企業(yè)資源利用率來(lái)促進(jìn)企業(yè)低碳減排，進(jìn)而為我國(guó)“3060”的氣候承諾作出貢獻(xiàn)，推動(dòng)碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。